行政处罚法是一部理论性、实践性很强的法律。2021年1月，第十三届全国人大常委会第二十五次会议审议通过了新行政处罚法，完成了该法自施行25年以来的第一次大修，补充完善了一系列行政处罚制度，行政处罚概念、处罚法定、过罚相当、正当程序和行政处罚体制等行政处罚基本理论取得了积极进展，并进一步推动具有中国特色行政处罚理论的深入发展，对既反映全面依法治国法治规律，又契合我国行政执法实践需求的行政处罚理论体系的不断完善具有重要意义。应该说，新行政处罚法取得的理论进展，首先离不开习近平法治思想的指引，前所未有的全面推进依法治国伟大实践，尤其是改革创新、系统集成新发展理念的贯彻实施，同时也离不开这些年来我国行政处罚理论沉淀积累，以及在修法过程中学界的广泛参与和积极推动。

行政处罚行为是行政处罚理论的核心概念。行政处罚行为，既是行政处罚理论研究的起点，又是行政处罚理论研究的重要方面。对此，学界倾注了大量精力，1996年行政处罚法制定前后，提出了不下十种定义，这次修法过程中又有大量的研究成果。梳理这些研究成果，有两个特点，一是分形式和实质两个方向，尽管形式标准通俗易懂，但完全取决于法律规定，难以周全，也难以作理论总结，对形成行政处罚行为概念帮助不明显。二是实质标准讨论较多，基本共识是将制裁性作为行政处罚行为的核心内容，主要分歧是对制裁性给予多大程度的限制，限制越多，行政处罚行为的范围越小，限制越小，行政处罚行为的范围越大，这取决于提出者的基本理论立场。

原行政处罚法基于解决乱处罚问题，持行政处罚种类不宜过多的态度，只列举必要的行政处罚种类，且将创设行政处罚种类限于法律、行政法规，并未对行政处罚行为下定义，也没有关于制裁性的一般性描述。新行政处罚法围绕推进国家治理体系和治理能力现代化的目标，注重发挥行政处罚手段在经济社会发展中的作用，采取了更为积极的态度，对行政处罚行为下了定义。《行政处罚法》第2条规定：“行政处罚是指行政机关依法对违反行政管理秩序的公民、法人或者其他组织，以减损权益或者增加义务的方式予以惩戒的行为。”总的思路有四条；一是时代性，行政处罚行为是双刃剑，对其基本态度是化堵为疏，扬长避短，既规范又保障；二是适度性，范围既不能太大、也不能太小，防止行政处罚行为泛化，也防止行政处罚行为的“逃逸”；三是协调性，构建内部协调统一的行政行为体系，实现行政处罚行为与其他行政行为的合理分工和有效衔接；四是精准性，为实践中甄别行政处罚行为提供相对清晰的判断标准。因此，新行政处罚法立足于制裁性，并对制裁性作出适度限制，推动行政处罚行为这一核心概念取得了一定理论突破，具体如下：

一是明确行政处罚行为的制裁性特征。近年来，有些学者提出“制裁性”既不够明确，也难以与实定法体系相融贯，建议采取更为开放的“功能性考量路径”工具；制裁性限制了行政处罚的多元性，难以将“生态恢复责任”纳入行政处罚，建议取消制裁性。对此，也有学者认为制裁性特征没有问题，问题出在对制裁性的解释不完善，“功能性考量路径”本质上是一种价值衡量，其过于偏重个案正义，具有高度的不确定性，无法成为稳妥的立法选择。事实上，如取消制裁性，将会使得行政处罚行为的范围过大、“包打天下”，也难以成为一类内涵相对确定的行政行为，因此新行政处罚法将行政处罚行为建立在制裁性这一理论主张基础上。

二是将制裁对象限于违反行政管理秩序行为。学界对行政处罚的制裁对象大致有三种观点：违反行政法上的义务的行为、违反行政法律规范的行为和违反行政管理秩序的行为。上述三类制裁对象，有共同性也有交叉处，但总体上范围逐次缩小。违反行政法上的义务，包括法定和约定义务，如行政协议中约定义务。违反行政法律规范，主要是法定义务，包括秩序类、风险预防类和公共服务类。随着风险规制和公共服务的兴起，风险预防类和公共服务类法律规范呈扩大趋势。秩序类行政法律规范与约定类、风险防范类、公共服务类行政法律规范的目的和机理并不相同，秩序类主要侧重于维护良好的行政管理秩序，通过行政处罚等强力手段来快速恢复被破坏的行政管理秩序，而约定类主要侧重于协商、合作来实现行政目的；风险预防类主要是消除风险隐患，事前防止危害后果的发生、行政管理秩序被破坏；公共服务类主要是保障公共服务的有效供给。因此，违反约定类行政法律规范的，主要通过磋商、违约责任和司法途径解决；违反风险防范类行政法律规范的，主要通过行政强制措施制度解决，典型如金融业的审慎监管措施、进出境货物强制性技术监控措施；违反公共服务类行政法律规范的，主要通过停止提供公共服务方式来解决，如将制裁对象定于违反行政法上的义务的行为或者违反行政法律规范的行为，不够精确，容易泛化，也突破了行政处罚作为“秩序罚”的基本定位。当然，上述三类违法行为中少数构成违反行政管理秩序行为的，也可以通过行政处罚来惩处，不影响行政处罚手段的运用。在修法过程中，有一种担心违反行政管理秩序过于宽泛，有高度的不确定性。这种担心的出发点是好的，但是行政处罚定义解决的是本质描述问题，行政处罚合法性问题可由处罚法定诸条款来解决。

三是将制裁内容限于减损权益或者增加义务。制裁必然导致当事人遭受不利负担，不利负担构成了制裁的内容。学界对行政处罚的制裁内容主要有两种观点：不利负担说和新的不利负担说，显然的后者的范围要比前者窄，不包括当事人本应当履行的法定义务或者约定义务等不利负担。考虑到当事人本应当履行法定义务或者约定义务等不利负担，是要求当事人做本应该做的事情，行政效率要求高，制裁色彩不明显，因此新行政处罚法采用了新的不利负担说。同时，学界对于新的不利负担内涵的理解有宽有窄，有的理解为产生惩戒的心理和精神效果，有的认为利益是中性概念，既包括合法利益，也包括非法利益，实际上取消了“新的”限缩作用，与不利负担标准无异。因此新行政处罚法将新的不利负担进一步明确为“减损权益或者增加义务”，此处“权益”是指合法权利和利益，“增加义务”是指增加新的义务。

四是制裁性的具体表述为惩戒。学界对制裁性的具体表述不完全一致，较多为制裁行为，有的为惩戒和制裁行为，有的为惩戒行为，有的为惩罚行为。在我国语境中，制裁要比惩戒更为严厉，可适用于犯罪行为，如宪法第28条规定“制裁危害社会治安、破坏社会主义经济和其他犯罪的活动”。在国外语境中，制裁要比惩戒更为宽泛，如英美国家将所有对行政相对人不利的措施都定义为“行政制裁”，制裁包含约束、管制、限制、惩罚等多种内涵。在语义学上，制裁要比惩戒内容更窄，制裁主要是打击、惩罚，而惩戒还有告诫、诫勉、威慑等内容。惩罚也有这个问题。在立法用语上，目前法律中使用制裁的，制裁双方并无管理与被管理关系，而使用惩戒的，惩戒双方具有管理与被管理关系，如公务员法、法官法、检察官法、监察法都用了惩戒表述。因此，将制裁性表述为惩戒，更符合我国语言习惯和立法用语习惯，更契合行政处罚的目的和定位，更适应行政处罚双方的关系，也更为精准。

处罚法定是行政处罚的基础理论，构成行政处罚的灵魂，是合法性原则的理论源头和制度性支撑，决定了行政处罚法的理论根基和法治旨趣，其之于行政处罚法的理论地位，相当于罪刑法定之于刑法的理论地位。处罚法定的核心要义在于“法无明文规定不违法、法无明文规定不处罚”，具有保障行政处罚行为在法治轨道上运行、受法律规范约束，蕴含着增强法律规定的确定性、彰显行政处罚的威慑力和保护当事人的预期利益等重要法治价值。

处罚法定的理论参照是罪刑法定。较罪刑法定，处罚法定的法定化水平要低。罪刑法定中，“罪责刑”在一部刑法中统一规定，而处罚法定相对应的“违责罚”，大部分都分散在各单行法以及法规、规章中。其客观原因主要有两个方面：一是行政处罚需要承担主动塑造的功能，而刑罚侧重于事后追责。处罚法定不仅难以排斥行政机关的自由裁量权，相反需要倚仗行政机关合理发挥自由裁量权。罪刑法定主要是为了排斥法官的裁量权，将法官说了算转变为法律说了算。二是行政处罚所调整范围要比刑罚宽的多。刑罚侧重于以人身罚制裁犯罪，属于“战略打击力量”，不宜用的太多，少刑化主张是发展趋势，这也使得在一部刑法中将“罪责刑”集中规定成为可能。行政处罚侧重于以财产罚、行为罚惩戒行政违法行为，属于“常规运用力量”，所调整的行为范围要远远宽于刑罚，一部治安管理处罚法基本上对应刑法，因此很难用一部行政处罚法将所有行政处罚的“违责罚”集中规定。同时，较罪刑法定，处罚法定的理论构造更复杂，不仅有相对应的违、责、罚的内容，还包括主体和程序的要求，通过增加维度事项和机制约束，来抵充法定化程度上的劣势，提高整体法定化水平。具体而言，处罚法定的理论架构如下：一是违法行为（“违”）和行政处罚（“罚”）由法律、法规和规章来规定，层级更低的其他规范性文件不得设定行政处罚。同时，确立了设定权制度，法律、法规和规章依次有大小不一的行政处罚设定权限。行政法规不得设定限制人身自由的行政处罚，地方性法规不得设定限制人身自由和吊销企业营业执照的行政处罚，规章只能设定警告和一定数额罚款。同时，法规、规章必须在上位法给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内规定。二是行政处罚适用规则（“责”）主要由行政处罚法集中规定。行政处罚法对责令改正、一事不两罚款、不予处罚、从轻减轻处罚、追责期限、行刑衔接等行政处罚适用规则作了统一规定。当然，对于部分适用规则，尤其是从轻减轻处罚规则，也不完全排斥其他法律、法规、规章作出规定。从某种意义上讲，“责”的法定化程度较高。三是行政处罚主体类型由行政处罚法规定，但具体行政处罚主体可以由法律、法规和规章来规定，这部分的法定化程度较低。四是行政处罚程序适用行政处罚法的规定。行政处罚法规定了最基本也是最重要的程序规则，原则上应当依照行政处罚法规定执行，但也给法规、规章开了口子。另外，处罚法定理论也包含着不承认习惯法以及参照比照规则的内容。

学界对处罚法定中“违责罚”的法定化水平低提出批评，认为现有的规定过于偏重行政机关作出处罚行为这一面向因而直接导致了对于“应受处罚行为之法”本身明确性的关注不足，使得司法实践当中存在着将“处罚法定”这一原则弱化为纯粹形式化要求的倾向，处罚法定在适用过程中被架空，建议法律规范遵循明确性原则，本身必须对应受处罚的行为及其后果做详尽的描述以使其可预见。与之相反的是，有不少学者建议进一步适度释放地方立法能力，增加地方性法规的行政处罚立法权限，认为行政处罚法有浓厚的中央集权主义，以及对地方立法的授权不足，在某种程度上造成了地方立法和有效治理窒碍难行。新行政处罚法对处罚法定中“违责罚”作了补充完善，提升法定化水平，取得了新的理论进展：

一是引入补充设定规范，提升“违”的法定化水平。在有上位法的情况下，法规、规章能否增加违法行为予以行政处罚涉及“违”。这既是维护国家法制统一的问题，更是处罚法定的问题。新行政处罚法引入补充设定规范，第11条第2款、第12条第2款中规定“法律（行政法规）对违法行为未作出行政处罚规定，行政法规（地方性法规）为实施法律，可以补充设定行政处罚。”上述规定有三个方面的理论进展：首先，有上位法的情况下，行政法规、地方性法规规定行政处罚中的违法行为，即处罚法定中的“违”，只能由上位法规定，也就是说是否构成行政违法行为，由上位法律说了算，作为下位法的行政法规和地方性法规不能增加规定，这在很大程度上提升了处罚法定的法定化水平。其次，上位法规定了违法行为但未规定行政处罚的，行政法规、地方性法规可以补充设定行政处罚，也就是说对于处罚法定中的“责”，行政法规、地方性法规可以补充规定。最后，由于新行政处罚法只规定法规有补充设定权，规章没有补充设定权。因此在有上位法的情况下，规章既不能规定处罚法定中的“违”，也不能规定“责”，这对提升处罚法定中法定化水平有着重要意义。

二是明确书面说明和评估清理制度，适当平衡“违、责”法定化水平低。新行政处罚法增加规定了书面说明和评估清理制度，一方面对于法规补充设定行政处罚的，需要事先向制定机关作出说明，事后备案时作出说明；另一方面增加规定了评估清理制度，国务院部门和省、自治区、直辖市人民政府及其有关部门应当定期组织评估行政处罚的实施情况和必要性，对不适当的行政处罚事项及种类、罚款数额等，应当提出修改或者废止的建议。通过事先、事后制度约束，来减轻处罚法定中法定化水平较低所带来的不足。

三是增加行政处罚适用规则，提升“罚”的法定化水平。新行政处罚法增加了一些重要的行政处罚适用规则，在处罚法定的“罚”方面取得了新的进展。如明确违法所得的计算标准（第28条第2款）、一事不两罚款中明确“就高”原则（第29条）、增加首违不罚和无过错不罚（第33条）、增加从轻减轻处罚两类情形（第32条），等等。

另外，新行政处罚法还增加了从旧兼从轻规定，填补处罚法定的重要内容空白。有学者提出，禁止溯及既往是罪刑法定的派生原则，刑法中明确规定了禁止溯及既往及从轻例外的规定。新行政处罚法第33条规定：“实施行政处罚，适用违法行为发生时的法律、法规、规章的规定。但是，作出行政处罚决定时，法律、法规、规章已被修改或者废止，且新的规定处罚较轻或者不认为是违法的，适用新的规定。”从旧，即禁止溯及既往，从时间维度上，体现了处罚法定理论。从轻，属于禁止溯及既往的例外情形，有利于保护当事人的合法权益，在指导思想上与处罚法定是完全契合的。从旧兼从轻，适合于“违责罚”诸环节，丰富了处罚法定理论。当然，对于行政处罚程序而言，应当适用程序从新原则，并不适用从旧兼从轻。